美國貿易代表辦公室（USTR）日前就WTO上訴機構發布了一份報告，報告是對上訴機構記錄的首次全面研究，對上訴機構未能遵守WTO規則和未能按書面方式解釋WTO協定的情況進行了深入評估。報告稱，上訴機構一直未能遵守WTO的基本規則，并重點舉例說明上訴機構是如何通過對WTO協定的錯誤解釋改變WTO成員的權利和義務的，并據此得出結論認為這些做法損害了美國及其公民、工人和企業的利益，損害了WTO爭端解決機制的效力。美國貿易代表萊特希澤稱，20多年來，美國歷屆政府和國會都會對上訴機構未能按照美國和WTO其他成員商定的規則運作表示重大關切，且目前上訴機構的行為已經使WTO從一個協商和談判的機制變成了一個訴訟的機制，并稱美國總統特朗普致力于一項惠及所有美國人的貿易議程，因此對WTO及其作用的重新評估是該議程的關鍵部分。

 

美國在該報告中提出的總體訴求：

 

＊上訴機構未能遵守WTO規則，處理無權處理的問題，采取了無權采取的行動，并以簽訂這些協議的WTO成員未設想的方式解釋WTO協議，增加了美國的義務，削弱了美國的權利。這種持續的過激行為明顯違反了WTO規則規定的上訴機構的有限授權。

 

＊報告稱，上訴機構一貫以來采取的行動只是為了提高自身的權威，同時降低美國和其他WTO成員的權威。在報告援引的幾個上訴機構作出裁決的爭端案例中，報告的分析認為上訴機構作出的一些法律解釋直接損害了美國抵制中國等成員的非市場做法造成的經濟扭曲的能力，并稱這些做法損害了美國公民、工人和企業的利益。

 

美國指責上訴機構工作的失誤具體包括：

 

＊上訴機構一貫忽視決定上訴的強制性最后期限；

 

＊上訴機構允許已停止在上訴機構任職的成員繼續決定上訴，就好像其任期已由爭端解決機構中的WTO成員延長一樣；

 

＊上訴機構還就事實問題作出裁決，包括與WTO成員國內法有關的事實問題，盡管成員授權上訴機構的職權僅涉及法律問題；

 

＊上訴機構就不需要協助WTO爭端解決機構解決其所面臨的爭端問題發表咨詢意見和其他意見；

 

＊上訴機構堅持認為，爭端解決機構專家組將先前的上訴機構解釋視為具有約束力的先例；

 

＊上訴機構聲稱，它會無視WTO的規則，這些規則明確要求它建議WTO成員使不一致的措施符合WTO規則；以及

 

＊上訴機構通過部長級會議、總理事會和爭端解決機構就WTO成員權限內的事項發表意見，而這是越權。

 

上訴機構的做法還剝奪了WTO成員的權利，并通過對WTO協定的錯誤解釋為WTO成員強加了新的義務。上訴機構試圖填補這些協定中的“空白”，解讀美國和WTO其他成員從未同意的權利或義務，這些錯誤以犧牲市場經濟為代價，偏袒了非市場經濟，使貿易救濟法律失效，侵犯了WTO成員的合法政策空間。

 

例如：

 

1. 上訴機構對“公共機構”一詞的錯誤解釋威脅到WTO成員抵制通過國有企業提供的扭曲貿易補貼的能力，損害所有市場導向行為體的利益；

 

2. 上訴機構已經侵入了WTO成員的合法政策空間，基本上將法規的不歧視性義務轉化為“有害影響”測試；

 

3. 上訴機構通過禁止一種計算損害國內產業的傾銷程度的常識性方法（“歸零”），阻止WTO成員全面解決損害性傾銷問題；

 

4. 上訴機構使用國外基準衡量補貼的嚴格、不切實際的測試削弱了貿易救濟法律在解決非市場經濟國家國有企業造成的扭曲方面的效力；

 

5. 上訴機構制定的“不可預見的發展”測試和嚴格的因果分析妨礙了WTO成員有效利用保障措施保護其產業免受進口激增的影響；以及

 

6. 上訴機構限制了WTO成員征收反補貼稅和反傾銷稅的能力，這些反補貼和反傾銷稅是使用非市場經濟方法計算的，目的是解決中國等非市場經濟體同時實施的傾銷和扭曲貿易的補貼。

 

此外，報告還稱，美國歷屆政府和國會都對上訴機構無視WTO成員商定的規則表示了嚴重關切，包括在本屆國會在內的國會會議上，兩黨議員在眾多的決議、報告和聲明中表達了嚴重關切（如下圖），并提出了改革的必要性。

 

報告還指責稱，美國的上述努力都被忽視了，目前問題已經惡化，因為太多的WTO成員仍然不愿意采取任何措施來控制這種行為。WTO上訴機構的正常運作對美國的利弊不成比例，因為WTO超過1/4的爭端是對美國法律或其他措施的挑戰。上訴機構未能遵守商定的規則，不僅損害了WTO爭端的解決，還損害了WTO的效力和職能。此外，通過鼓勵扭曲市場的行為，上訴機構令全球經濟的效率走低。

 

具體而言，報告列舉了上訴機構的7種越權行為和不遵守WTO規則的情形：

 

1. 與迅速解決爭端的原則相反，上訴機構一直違反完成上訴程序的強制性最后期限。

 

2. 與WTO規則相反，上訴機構單方面宣布，它有權允許以前在其任期屆滿的上訴機構任職的成員繼續參與和決定上訴。

 

3. 上訴機構通過審查專家組的事實調查結果，包括與WTO成員國內法含義有關的事實調查結果，超越了其審查法律問題的有限權力。

 

4. 上訴機構超越了DSU規定的職能，就協助爭端解決機構解決爭端不必要的問題提供咨詢意見。

 

5. 上訴機構錯誤地聲稱，其報告有權被視為具有約束力的先例，必須由專家組在沒有“有力理由”的情況下遵循。

 

6. 上訴機構聲稱，它可能會忽視DSU的條款規定，該協定明確要求它建議WTO成員使一項與WTO協定不一致的措施符合WTO規則。

 

7. 上訴機構對WTO其他機構（包括部長級會議、總理事會和爭端解決機構）職權范圍內的事項發表意見，報告認為這是越權。

 

基于以上指控，美國貿易代表辦公室的該份報告得出結論認為：

 

上訴機構未能遵守WTO規則及其對世貿組織協定的無數錯誤解釋，這在以下方面損害了WTO爭端解決機制：（1）由于上訴機構經常推翻專家組對大大小小問題的調查結果，并增加了其裁決的“先例”的意義，因此大部分專家組報告都被提起上訴，從而延長了爭端持續的時間；（2）上訴機構聲稱要專家組將其裁決報告視為先例，以及希望發表咨詢意見的做法都增加了上訴的復雜性，延遲了爭端的解決，還鼓勵提起額外的訴訟；（3）上訴機構以創設“世貿組織法律”的“國際貿易最高法院”自居，降低了爭端解決機構專家的地位，削弱了世貿組織協議的影響。

 

事實上，從USTR的這份報告所強調的幾個方面來看，目標都直指中國，是美國與中國在經貿談判中的主要分歧，也是美中第二階段經貿協議談判或將需要進一步討論的問題，而美國此次也可謂是提前布局。